No. 25 | julio-diciembre 2019
Cultura y desigualdades: miradas teóricas-metodológicas


La política pública como plataforma

Title: Public Policy as a Platform

Renata Duarte

(PDF)


Resumen: Pensar en modelos de negocio basados en un referencial de plataforma se ha vuelto común en la actualidad. Empresas evaluadas en miles de millones de dólares, como el Google y Uber, se construyen a partir de esta premisa central: ser una plataforma. Dado ese contexto ¿tendrían las políticas públicas algo para inspirarse? Esta es la cuestión que orienta el presente estudio. Para responderla, realizaremos el estudio de caso de una política pública para la cultura implementada en Brasil, analizándola a través del marco conceptual elaborado por Pierre Müller y de las contribuciones acerca de las desigualdades sociales concebidas por Amartya Sen, a fin de reflexionar sobre los cambios, beneficios y límites para la utilización de este nuevo referencial de política pública.

Palabras Clave: Desarrollo, políticas culturales, políticas públicas, programa VAI.

Abstract: Thinking about business models based on a platform reference has become common today. Companies worth billions of dollars, such as Google and Uber, are built on this central premise: being a platform. Could public policies be inspired by this model? This is the question that guides the present study. To answer it, we will conduct a case study of a public policy for culture implemented in Brazil, analyzing it through the conceptual framework developed by Pierre Muller and the contributions about social inequalities conceived by Amartya Sen, in order to reflect on the changes, benefits and limits for the use of this new public policy referential.

Keywords: Development, cultural policies, public politics, VAI program.

Renata Duarte. (rcduarte.cult@gmail.com) Investigadora asociada de la Cátedra Unesco de Políticas Culturales y Gestión. Actúa en el equipo de rediseño de procesos de la Coordinadora de Modernización de la Gestión de la Secretaría de Planificación y Gestión del Estado de Ceará. Cursa maestría en Ciencias Políticas en la Universidad Federal Fluminense. Es especialista en gestión y producción cultural con énfasis en economía creativa por la Fundación Getúlio Vargas y Bachiller en Historia por la Universidad del Estado de Río de Janeiro.


Pensar en modelos de negocio basados en un referencial de plataforma se ha vuelto común en la actualidad. Las empresas evaluadas en miles de millones de dólares se construyen a partir de esta premisa central: ser una plataforma. Uber, el Airbnb y el propio Google son solo algunos ejemplos de compañías que fundamentan sus operaciones tomando la noción de plataforma como referencial basilar para estructurar quiénes son y qué hacen. Dado ese contexto, en gran medida gestado y posibilitado por las nuevas dinámicas del siglo XXI, ¿tendrían las políticas públicas algo para inspirarse? Esta es la cuestión que orienta el presente estudio.

Para contestarla, comenzaremos con una breve exposición del concepto de referencial de política pública trabajado por Pierre Müller para, en consecuencia, delimitar el concepto de plataforma y sus implicaciones en el momento de elaboración de una política pública. A continuación, analizaremos un caso de política cultural que, según nuestro análisis, presenta las características esenciales de esta premisa: el Programa para la Valorización de Iniciativas Culturales-Programa VAI del Ayuntamiento del municipio de São Paulo. Pasaremos, entonces, a un debate sobre el proceso de desarrollo y superación de las desigualdades bajo la óptica de Amartya Sen. Finalmente, concluiremos abordando las principales ventajas que pueden venir de la implantación de políticas orientadas por este referencial, sobre todo para aquellas orientadas hacia los campos de la cultura, de la participación popular, del espíritu empresarial y de la innovación.

El concepto de referencial de política pública

Con el paso de los años, los métodos de análisis de las políticas públicas se vienen complejizando debido a la búsqueda de los investigadores para responder a los nuevos cuestionamientos emergentes. De los análisis clásicos, centrados en gran medida en la dualidad entre el enfoque estatal y la perspectiva pluralista, tuvimos, en los años ochenta, el surgimiento del neoinstitucionalismo, cuya propuesta central era analizar las instituciones bajo una nueva óptica. En vez de comprenderlas apenas como «espejos» de la sociedad o el simple producto de las lógicas individuales, la sugerencia era aprehenderlas como generadoras de un cuadro evolutivo de interacciones, cuyas formas y modalidades se alteran de modo progresivo a lo largo del tiempo debido al propio efecto de esas interacciones, caracterizando un movimiento dialéctico. Este enfoque, inaugurado por el artículo de James March y Johan Olsen (1984), se desdobló en corrientes con enfoques diversos, a saber: el institucionalismo histórico, el institucionalismo de la elección racional, el institucionalismo sociológico y, más recientemente, el que viene siendo llamado de institucionalismo cognitivo. En este trabajo, trataremos este último.

El enfoque cognitivo de las políticas públicas se dedica al análisis de las matrices cognitivas y normativas por medio de las cuales los actores políticos, públicos y privados construyen su representación de lo real, que proporciona sentido a sus acciones. Como un intelectual representante de esta corriente, Pierre Müller desarrolló un método para el análisis de las políticas públicas cuyo objetivo es aprehender el «campo de las ideas» que fundamenta su elaboración.

Para ello, Müller parte de una cuestión primordial que puede ser resumida, grosso modo, de la siguiente forma: ¿qué lleva un asunto o cuestión a convertirse en objeto de una política pública? Si pensamos de modo apresurado, podemos tratar la trampa de la simplificación: existe una política pública porque hay un «problema para ser resuelto». Sin embargo, la respuesta no es tan evidente.

En primer lugar, debemos tener en cuenta el hecho de que no existe un problema político por sí, ya que estos se dan históricamente. Es decir, esencialmente todo problema social es posible de convertirse en objeto de una política pública y la percepción colectiva que se hace de estos problemas se altera en la medida en que se verifican transformaciones en el núcleo de la sociedad. Con el paso de los años, nuevos problemas políticos se insertan en la agenda gubernamental, mientras que otros van dejando de tener relevancia, en un proceso turbulento que se da en medio de las controversias sociales y políticas. La incorporación de nuevas demandas en la agenda deriva, entonces, como el producto resultante de las interacciones que ocurren en el campo de fuerzas constituido en torno a determinado problema social. En ese sentido, un problema político es, necesariamente, un constructo social, así como la política pública que de él deriva, cuya configuración dependerá de varios factores propios de la sociedad y del sistema político en boga en la época (Müller, 2002, pp. 65).

Al consultar el diccionario, encontramos dos definiciones para la palabra constructo: una de cuño amplio y otra utilizada como concepto en el campo de la psicología. Ambas nos ayudan a comprender el sentido atribuido por Pierre Müller. Un constructo puede ser el concepto o construcción teórica, puramente mental, elaborada o sintetizada con base en datos simples, a partir de fenómenos observables; o el conocimiento o concepción de la realidad derivado de las percepciones de un individuo como resultado de sus experiencias particulares. De ese modo, una política pública, como constructo social nace del conjunto de las percepciones que diversos actores poseen de la realidad, como veremos a continuación.

El acto de elaborar una política pública se inicia por la construcción de una representación-una imagen de la realidad en la que se tiene el deseo de intervenir. Esta imagen cognitiva actúa como la referencia a partir de la cual los actores sociales van a organizar sus percepciones del sistema, confrontar sus soluciones y definir un plan de acción. Llamamos el conjunto de imágenes involucradas en ese proceso de referencial de la política pública, que a su vez puede ser descompuesto en tres elementos fundamentales: el referencial global, el referencial sectorial y los operadores de transacción.

El referencial global abarca una representación más amplia en torno a la cual se ordenarán las varias representaciones sectoriales. Se compone del aglomerado de los valores fundamentales que sirven de subsidio para las creencias básicas de una sociedad, así como la serie de normas que la rigen, y puede definirse como la representación que esta hace de su relación con el mundo en un momento histórico dado. Evidentemente esa representación socialmente construida no es totalmente coherente, ya que los valores que la componen son objeto de disputa. Es un consenso más o menos establecido en un determinado momento, cuya lógica desborda para las relaciones sectoriales. Por ejemplo, un referencial global desarrollista llevará a la formulación de políticas públicas industriales distintas de aquellas orientadas por un referencial global de mercado.

El referencial sectorial, a su vez, denota la imagen socialmente constituida del sector o de la profesión. En el corazón de la sociedad coexisten varias concepciones acerca de la naturaleza y los límites de cada sector, con profundas divergencias acerca de cuáles son sus fronteras de actuación y cuáles son los tipos de acción pública que deben emprenderse. Entre estas, una alcanza la condición hegemónica, debido, sobre todo, a estar en conformidad con el referencial global, siendo capaz de generar elementos de articulación entre este y el referencial sectorial, convirtiéndose, por lo tanto, en la imagen de referencia para las políticas públicas.

Por último, tenemos las operaciones de transacción, que corresponden a la elaboración de los algoritmos que componen el campo cognitivo de los decisores de las políticas públicas. En otras palabras, se trata de la traducción de los referenciales en orientaciones generales para la acción. Por ejemplo, «debemos dotar al país de una base industrial», siguiendo un referencial desarrollista, o «privatizar las empresas públicas hace el aparato del Estado más pequeño y más eficiente», según un referencial neoliberal. De esta forma, el análisis de una política pública pasa por la reflexión sobre el modo en que se operan constantemente las transacciones entre el referencial global y los referenciales sectoriales, y cómo estos aparecen en las acciones prácticas que se hacen efectivas por tales políticas.

En este sentido, pensar la idea de plataforma como un referente para la construcción de políticas públicas implica establecer no solo orientaciones prácticas para su ejecución, sino también reflexionar sobre el papel del Estado y los límites para su actuación en determinado campo. Sin embargo, antes de profundizar en esta discusión, es necesario establecer los matices principales del concepto de plataforma.

La plataforma como referencial para la política pública

Cuando Jerff Jarvis publicó la primera edición de su libro titulado What would Google do?, en enero de 2009, los modelos de negocio basados ??en el referencial de plataforma no eran tan difundidos. La empresa de transporte privado urbano Uber[1] aún no había sido fundada, mientras que el marketplace de hospedaje Airbnb tenía solo seis meses de vida. Una de las premisas que Jarvis identificó en el modelo de negocios de Google que, a su ver, debería servir como referencia para las nuevas empresas del siglo XXI, era su característica de plataforma. El éxito alcanzado en los días actuales por diversas empresas que optaron por el formato parece indicar que el camino señalado era, de hecho, fructífero. Pero, ¿qué significa ser una plataforma?

En gran manera, podemos definir el concepto de plataforma como un servicio que ofrece funcionalidades para que otras personas puedan construir sus productos o prestar sus servicios. Por ejemplo, al ofrecer un espacio donde los dueños de habitaciones o apartamentos pueden ofrecer sus habitaciones para huéspedes, el Airbnb actúa como una plataforma. Al conectar conductores que utilizan sus coches privados para realizar carreras a los pasajeros que necesitan el servicio, Uber actúa como una plataforma. Al proporcionar un entorno donde productores de contenido pueden ofrecer sus producciones para su público, el Youtube, servicio de vídeos de Google, opera como una plataforma.

En el centro del referencial está el hecho de que una plataforma no se ve como un fin en sí misma. Es esencialmente un medio. Su objetivo no es proveer el producto o servicio final que será utilizado por el cliente, sino crear las condiciones necesarias para que otras personas puedan hacerlo. En este sentido, un negocio orientado por el referencial de plataforma se ve como una base sobre la cual se desarrollará todo un ecosistema de intercambios. Los esfuerzos emprendidos por los empleados de este tipo de empresa se empeñan en crear las condiciones para mejorar el funcionamiento de esta base, ya que es su producto.

Se deriva de la segunda característica marcante de este modelo: la necesidad de descentralización. Si en el formato tradicional de gestión la empresa tiene el control total sobre su producto y su marca, actuar según el referencial de plataforma demanda cierto intercambio de poder. Aunque la empresa delimite reglas estrictas de uso, los usuarios del servicio todavía disfrutarán de cierta autonomía. Un «youtuber» puede optar por retirar un vídeo del aire, así como un conductor de Uber puede dejar de trabajar o el dueño de una habitación puede decidir no más alquilarlo. Si estas empresas fueran propietarias de los medios para ofrecer los servicios finales —el consumo de producciones audiovisuales, el transporte de pasajeros o el servicio de hospedaje— detendrían el control total sobre su funcionamiento. Por otro lado, se encargarían de todos los costes de ejecución; tales costos, en el modelo de plataforma, se reparten con los demás usuarios prestadores del servicio. De este modo, lo que garantiza la viabilidad y el éxito de la empresa es justamente su red.

Llegamos así a la tercera característica basilar del referencial de plataforma: la formación y potenciación de las redes. Al poner a disposición la base sobre la cual ocurren las interacciones entre los usuarios, la empresa que opera la plataforma tiene la oportunidad —y, en cierto modo, la necesidad— de fomentar el crecimiento de ese ecosistema. Cuanto mayor sea la red de usuarios activos, mayor será el valor de la plataforma.

Una red fortalecida trae varias ventajas, entre las cuales la más expresiva es la defensa de la propia perennidad de la plataforma. La razón es simple, cuanto mayor sea el número de usuarios involucrados en sus operaciones, mayor será el número de interesados ??en su permanencia. Además, otro punto destacado son los feedbacks proporcionados por la red. Por estar directamente involucrados con los procesos realizados, la red acaba por ofrecer con frecuencia excelentes evaluaciones y propuestas de mejoras que, si bien aprovechadas, llevan al perfeccionamiento de todo el sistema.

Los beneficios de la adopción del referencial de plataforma como norte para la creación de modelos de negocios en la iniciativa privada ya se encuentran validados por el mercado. Lucrativas y fácilmente escalables, varias empresas pautadas por este concepto ya alcanzan facturaciones expresivas y nuevas startups que siguen esa premisa surgen diariamente en el mundo. Pero lo que el interés público tendría que ganar con la puesta en marcha de políticas públicas pensadas para ser plataformas?

Con estas tres características principales en mente —desarrollo de la base, descentralización del poder y formación de redes— analizaremos la operacionalización de una política pública a fin de observar cómo estas directrices pueden orientar buenas prácticas para el servicio público.

Estudio de caso: el programa VAI

Creado por la Ley 13.540 de 2003[2] y operacionalizado por la Secretaría Municipal de Cultura de São Paulo, el Programa para la Valorización de Iniciativas Culturales —Programa VAI— tiene por finalidad apoyar financieramente actividades artístico-culturales, con enfoque en aquellas realizadas por jóvenes de bajos ingresos y de regiones de la ciudad desprovistas de recursos y equipamientos culturales. Por medio de una convocatoria abierta anualmente, grupos y colectivos son invitados a inscribir sus proyectos con una duración de hasta ocho meses para concurrir a los aportes. La selección es desburocratizada y el subsidio se transmite solamente a las personas físicas, siendo vedada la participación de personas jurídicas, independientemente de poseer o no fines lucrativos.

El programa tiene dos modalidades: el VAI I y el VAI II.

 • VAI I está destinado a grupos y colectivos compuestos por personas físicas, prioritariamente jóvenes de bajos ingresos, con edad entre dieciocho y veintinueve años;

 • VAI II se destina a grupos y colectivos compuestos por personas físicas, jóvenes o adultos de bajos ingresos que tengan un historial de al menos dos años de actuación en localidades desprovistas de recursos y equipamientos culturales o que fueron contemplados en la modalidad VAI I desde su institución.

La selección de los proyectos es realizada por una comisión colegiada compuesta por 16 integrantes indicados por el secretario municipal de cultura, siendo ocho representantes del poder público y ocho representantes de entidades o movimientos culturales de la sociedad civil. El mismo colectivo o grupo puede ser contemplado por el programa por un máximo de dos veces en cada modalidad.

El valor del subsidio destinado a cada proyecto varía anualmente, dependiendo del presupuesto disponible. En el año 2018, la modalidad VAI destinó un importe de hasta 40.000,00 reales[3] por proyecto —alrededor de 10.300,00 dólares— mientras que la modalidad VAI II concedió un total de hasta 80.000,00 reales[4]– alrededor de 20.600,00 dólares. Los aportes son liberados en dos parcelas, estando la segunda condicionada a la rendición de cuentas parcial, realizada por los colectivos en el momento más oportuno dentro del período comprendido entre el segundo y el cuarto mes de ejecución del proyecto.

Después de aprobados, los grupos y colectivos pasan a ser acompañados por un técnico de la Secretaría de Cultura, responsable de evaluar no solo la rendición de cuentas, sino también la ejecución de las actividades propuestas por los jóvenes. Estos técnicos permanecen accesibles a los colectivos durante todo el período del proyecto, para proporcionar cualquier ayuda de cuño burocrático que se haga necesaria. Además de este técnico que los acompaña, el equipo del Programa VAI también organizó, hasta el año 2015, encuentros periódicos entre los seleccionados, agrupados por lenguaje y por región, con el propósito de fomentar el apoyo mutuo entre los partícipes.

De forma resumida, estas son las principales características operativas del Programa VAI. Al tomar como norte los contornos más destacados del referencial de plataforma, notamos diversos puntos de contacto con la experiencia llevada a cabo en el municipio de São Paulo.

El atributo esencial del Programa VAI y, por eso mismo, el que más nos salta a los ojos, es el cambio de perspectiva en la relación entre el Estado y la juventud operada en esta política. Tradicionalmente, las políticas públicas dirigidas a los jóvenes identifican a los individuos oriundos de los estratos de origen popular como potenciales «causantes de problemas», cuyo tiempo libre debe ser ocupado por acciones de cuño social o por capacitaciones para el mercado de trabajo. En este sentido, las políticas públicas orientadas hacia esa juventud suelen tener diseños estrictos, ejecutados de forma enyesada (por medio de cursos o talleres, por ejemplo), en la que el joven actúa solo en la condición de atendido.

El Programa VAI no trae una configuración completamente predefinida, lo que permite al joven la posibilidad de utilizar los recursos ofrecidos —tanto financieros, por medio de los subsidios, como administrativos, por intermedio de los técnicos— para hacer efectivo su propio proyecto. De este modo, podemos trazar un paralelo entre la actuación del Programa VAI y la idea de base, presentada como característica del referencial de plataforma.

El segundo punto de atención consiste en que durante la realización del VAI el joven está llamado a ocupar la posición de ejecutor, compartiendo con los técnicos de la Secretaría de Cultura la responsabilidad por concretar el proyecto. En medio del proceso, que puede perdurar hasta ocho meses, el colectivo gana responsabilidades y autonomía para delimitar, hasta cierto punto, los rumbos de su experiencia dentro del Programa, entregando al final un proyecto construido de modo compartido. A pesar de ser una política pública de la Secretaría de Cultura, que pretende fomentar la realización de acciones artístico-culturales en zonas periféricas de la ciudad, el modelo del VAI sujeta el control integral sobre la ejecución de estas acciones, compartiéndolo con los jóvenes. De esta forma, es posible observar cómo la práctica de la descentralización está incorporada en la lógica de funcionamiento de la política.

Por último, es indispensable lanzar la luz sobre otro aspecto de gran relevancia para la ejecución del Programa: la red de colectivos que se formó a su alrededor. Fomentada inicialmente por la Secretaría Municipal de Cultura a través de los encuentros periódicos entre los partícipes, la red se amplió y ganó fuerza aglutinando a los grupos y colectivos que están participando del Programa, con los que ya participaron y los que están pensando en venir a participar. La existencia de esta red trajo varias ventajas. Al acompañar in loco algunos colectivos contemplados por el Programa VAI durante su investigación de campo, Estefanía Vélez (2015) observó que VAI ha sido una escuela de formación para los jóvenes, en la medida en que han aprendido no solo a gestionar y hacer uso de los recursos, sino también a movilizarse como sujeto colectivo para hacer la demanda de sus derechos. Los primeros proyectos presentados eran mucho más individuales y en general enfocados a equipamientos culturales: los jóvenes pedían espacios. Actualmente los proyectos son articulados, los jóvenes que los presentan piensan mucho más en la circulación y en la apropiación de espacios existentes, en el trabajo en red, en fortalecerse como sector (Vélez, 2015, p. 193).

La red también demostró su fuerza en momentos en los que la política estuvo amenazada. A pesar de estar estructurado y regulado a través de leyes municipales, el Programa VAI todavía está pasible de, en medio de un escenario de crisis, sufrir cortes sucesivos en su presupuesto hasta encontrar su extinción tácita. Según un testimonio dado por Gabriela di Piero a Vélez:

La primera vez que supimos que los recursos de VAI se iban a congelar y a recortar hicimos una manifestación al frente de la Secretaría; vinieron muchos jóvenes, después de eso, el dinero se liberó. El año 2011 pasó de nuevo, se hizo una convocatoria a través de Facebook, se movilizaron muchas personas, nos manifestamos, estuvimos en el Consejo y justo antes de ir a hacer el plantón frente a la Secretaría, dieron la noticia de la liberación del dinero. Pero más allá de eso, estas movilizaciones han servido para que como sector nos organicemos y pongamos nuestras demandas, no solo para el presupuesto, sino para que se sepa qué están pensando los jóvenes de São Paulo (…) (Entrevista con Gabriel di Piero, Red Nossa São Paulo, Grupo de Trabajo de Juventud, São Paulo, octubre 2012 apud Vélez, 2015).

Además de las movilizaciones en defensa de la continuidad del Programa VAI, la red de grupos y colectivos también a menudo proporciona ideas sobre mejoras que pueden incorporarse al diseño de la política. El ejemplo más expresivo fue la creación de la modalidad VAI II, cuya idea nació de la observación empírica de las necesidades enfrentadas por los colectivos tras su participación en el Programa. Por medio de la movilización de la red que la propuesta fue pautada en la agenda y posteriormente se transformó en la Ley no. 15.897, de 8 de noviembre de 2013, que alteró el texto de la legislación original, creando la nueva modalidad de aporte.

Al observar tales hechos, es evidente la importancia de la red que se gestó. La propuesta del Programa de compartir su ejecución, permitiendo a los jóvenes ocupar la posición de creadores, sumada a la proximidad entre estos y el poder público, en la figura de los técnicos de la secretaría, posibilitó la emergencia de un sentimiento de pertenencia que fue potenciado por la existencia de la red. La red esta que se apropió de la política a punto no solo de defenderla, sino también de reescribirla, propiciando el florecimiento de una relación entre Estado y Sociedad que sobrepasó la mera atención, para configurar lo que se aproximaría a una asociación.

La utilidad del modelo de plataforma en el combate de las «desigualdades de deseo»

La vasta obra producida por el laureado economista Amartya Sen dispensa mayores presentaciones. Sus contribuciones sobre las problemáticas de la desigualdad y la pobreza engloban desde aspectos conceptuales y de medición hasta aquellos ligados a las políticas públicas, demostrando el modo holístico con el que él aborda tales temáticas. A partir del énfasis en la interdependencia entre ética y economía, Sen se vale de un saludable pluralismo de métodos que impiden su identificación plena tanto con la ortodoxia, cuanto con la heterodoxia en la economía (Kerstenetzky, 2000). Para el presente estudio, nos interesa, en particular, su concepción sobre el proceso de desarrollo.

A menudo vemos la propalación del concepto de desarrollo como sinónimo de crecimiento económico; o, como el efecto natural de su obtención. Sin embargo, por más que la colocación sea rutinaria, sus límites se vuelven explícitos cuando analizamos los hechos ocurridos en las últimas décadas. El crecimiento económico alcanzado por diversos países de industrialización tardía, entre los cuales Brasil, expresado en el incremento del Producto Interno Bruto, no se ha convertido en un satisfactorio desarrollo social. Los beneficios provenientes de la evolución de los intercambios económicos no se difundieron ampliamente por la sociedad, quedando en parte restringidos a algunos grupos y estamentos más ricos.

Sin embargo, aunque el crecimiento económico se hubiera convertido en un incremento de la renta equitativa para toda la población, esto no implicaría, por sí solo, en el logro de un nivel elevado de desarrollo. Esto ocurre porque, según nos elucida Sen, la obtención de riqueza no significa necesariamente la conquista de logros. La riqueza existe solo como medio para el provecho de alguna otra cosa. Cosa que, en última instancia, representa lo que tuvimos la libertad de elegir. En las palabras de Sen, «la utilidad de la riqueza está en las cosas que ella nos permite hacer, las libertades sustantivas que ella nos ayuda a obtener» (Sen, 2010, p. 28). El concepto de libertad para el autor comprende la libertad del individuo de hacer elecciones sustantivas e influir en el formato de la arquitectura social de acuerdo con sus convicciones sobre el bien vivir.

De este modo, para que estas libertades sean plenamente viables, es necesario que estos individuos posean desde capacidades elementales ligadas a la subsistencia, como la capacidad de evitar la desnutrición, la morbilidad o la mortalidad precoz, hasta capacidades más complejas, como estar apto para participar en las arenas de decisión política o en las esferas de participación social.

El desarrollo, por consiguiente, se caracteriza como el proceso de expansión de las libertades humanas por medio del incremento de las capacidades; mientras que la situación de pobreza, en el otro opuesto, acarrea en la supresión o en el subdesarrollo de estas capacidades, ya que las necesidades que de ella se derivan reducen el espectro de posibilidades de elección de los individuos. De esta forma, «el éxito de una sociedad debe ser evaluado (…) primordialmente según las libertades sustantivas que los miembros de esa sociedad disfrutan» (Sen, 2010, p. 33).

En este contexto, ser pobre, además de las restricciones en la renta, significa no poder ejercer tales libertades, quedando inhibido de actuar en la condición de agente social activo. Los efectos de este cercenamiento en el desarrollo de las capacidades repercuten en la totalidad de la existencia humana, perjudicando, además de la satisfacción de las necesidades más basales, cuestiones de cuño cognitivo. Por lo tanto, la superación del subdesarrollo pasa por el fomento del desarrollo de las capacidades en las poblaciones más pobres, a fin de hacerlas capaces de asumir la posición de agente activo, con condiciones de influir en la organización y en el funcionamiento de la sociedad a su alrededor.

Sin embargo, esta no es una tarea sencilla. Muchas veces, las condiciones de pobreza generan una asimetría de perspectivas, en la cual los afectados dejan de creer en la posibilidad de un cambio en su situación. En las palabras de Sen:

Los fracasados ??y los oprimidos acaban por perder el coraje de desear cosas que otros, más favorecidos por la sociedad, desean con confianza. La ausencia de deseo por cosas más allá de los medios de que una persona dispone puede reflejar no una valoración deficiente por parte de ella, sino solo una ausencia de esperanza, y el miedo a la inevitable frustración. El fracasado enfrenta las desigualdades sociales ajustando sus deseos a sus posibilidades (Sen, 1990, pp. 10-11).

Esta «desigualdad de deseo» es silenciosa y agudiza las diferencias sociales al usurpar el ímpetu de actuar de los desposeídos. Llevados a contentarse con la situación presente, casi como una estrategia de supervivencia, los más pobres prescinden de su potencia transformadora debido a la creencia cabal en su no efectividad. Para enfrentar el problema, es necesario que el formulador de la política pública adopte como premisa central el foco en la persona y en la expansión de sus libertades sustantivas, por medio, sobre todo, del desarrollo de capacidades.

Focar en la importancia de la persona puede sonar, a priori, como una recomendación obvia. Supuestamente la gran mayoría de las políticas públicas ya serían formuladas a partir de esa premisa. Sin embargo, al observar con calma, vemos que con frecuencia ese propósito acaba desviado. La condición de los seres humanos de «agentes, beneficiarios y jueces del progreso» al mismo tiempo que son «directa o indirectamente, los medios primarios de toda producción» constantemente «da lugar a la confusión entre fines y medios en la planificación y elaboración de políticas». Esta confusión se expresa, en el más de las veces, en la forma de una noción que aprehende la producción como la esencia de todo el progreso, considerando a los seres humanos solo como el medio por el cual tal progreso productivo puede obtenerse.

Adoptar la expansión de las libertades sustantivas como el objetivo primordial de las políticas públicas significa formularlas desde una perspectiva emancipatoria, orientada al desarrollo de capacidades. Este desarrollo no pretende solo suplir los medios para que las capacidades más elementales, como el acto de alimentarse, puedan ser efectivas. También engloba acciones más amplias, destinadas a la formación de agentes activos por medio del empoderamiento de los atendidos por la política.

En este sentido, el uso del referencial de plataforma puede ser especialmente útil, ya que fomenta un tipo de participación que estimula, sobre todo, el ejercicio de la autonomía. En el caso del Programa VAI, al analizar los resultados obtenidos, podemos observar el desarrollo de capacidades en los jóvenes participantes. Por un lado, tenemos los aprendizajes técnicos —cómo elaborar un cronograma físico-financiero o realizar una rendición de cuentas— que oportunicen a los jóvenes la expansión de sus posibilidades de actuación en la ciudad; por otro, tenemos los aprendizajes políticos —como articularse en red o organizar un movimiento para reivindicar el mantenimiento del Programa— que los empodera a través del desarrollo de capacidades que los impulsan a ocupar la posición de agentes activos en la sociedad.

Sin embargo, la principal ganancia, a nuestro ver, está en el hecho de que el Programa proporciona a los jóvenes de origen popular la experiencia de ejecutar su propio proyecto. El acto de transformar una idea en realización trae consigo una carga enorme de aprendizajes. Pensando epistemológicamente la palabra realización nace de la conjunción de los términos realizar y acción, o sea, hacer algo real por medio de la acción, materializar una idea, trayéndola del campo del imaginario para la concreción de la realidad.

Este acto es frecuentemente practicado por los hijos de la elite que experimentan durante su juventud experiencias como abrir una empresa o planificar y realizar un viaje de intercambio. Para los jóvenes de origen popular, el escenario es muy distinto. La ejecución de un plan de ese orden requiere recursos que les son escasos, como dinero, tiempo (ya que varios se insertan desde temprano en el mercado de trabajo) o incluso el incentivo de la familia y amigos (cuyas expectativas muchas veces están cercenadas por la «desigualdad de deseo»). Esta distinción hace que los hijos de las elites crezcan creyendo mucho más en su capacidad de modificar la realidad a su alrededor a partir de sus ideas que los jóvenes de origen popular, lo que los hace agentes mucho más activos a lo largo de la vida, contribuyendo a La perpetuación de las «desigualdades de deseo».

El derecho a la experimentación —y por qué no decir el derecho al aprendizaje por medio del error— es esencial para el desarrollo de individuos capaces de imaginar y experimentar nuevas formas de sociedad, contribuyendo a un desarrollo nacional que engloba, además de la producción económica, las esferas social y política. De este modo, fomentar la popularización de ese derecho debe ser uno de los objetivos del Estado y, para lograrlo, es necesario establecer una relación de cooperación con la sociedad, como veremos a continuación.

El papel del Estado en el referencial de plataforma

Como se mencionó anteriormente, Pierre Müller nos atenta al hecho de que toda la política pública trae consigo diversas imágenes cognitivas implícitas que fueron accionadas por sus formuladores en el momento de su elaboración. Las ideas acerca de la sociedad, de la función y de los límites para la actuación del Estado y del propio problema político en el que se desea intervenir se movilizan para subsidiar la construcción de una posible solución al problema planteado. Este proceso cognitivo es inherente al acto de formular una política pública y ocurre aunque los actores involucrados tengan o no conciencia de ese hecho.

Por lo tanto, diseñar e implantar una política pública basada en el referencial de plataforma implica trabajar con una concepción específica de Estado, cuyas principales matices derivan justamente de su forma de relacionarse con la sociedad. Para exponer esa idea nos vamos a valer del diagrama construido por Vivien Schmidt (2006).

En un esfuerzo de reflexión sobre las formas de categorizar el perfil de desarrollo socioeconómico de los Estados nacionales, Schmidt propuso un modelo de plan cartesiano en el que se distribuyen cuatro categorías: faire, laissez-faire, faire avec y faire faire.

En los polos verticales se encuentran las categorías faire, en la cual el Estado actúa solo, centralizando la ejecución de sus acciones; y laissez-faire, otro extremo en el cual el mercado actúa solo, sin la participación del Estado. En los polos horizontales están las categorías faire avec, donde el Estado actúa en colaboración con los agentes socioeconómicos; y faire faire en la cual los actores socioeconómicos pasan a desempeñar funciones que antes eran ejecutadas por el Estado, bajo la regulación de este.

Utilizando las políticas públicas para la cultura como ejemplo, tendríamos los siguientes modelos: Faire: el Estado ejecutaría todas las acciones de modo centralizado, definiendo cuáles presentaciones artísticas serían realizadas en cada localidad; Laissez-faire: el Estado no realizaría ninguna acción, dejando a cargo de la iniciativa privada ejecutarla con recursos propios; Faire faire: el Estado delegaría la realización del evento a una organización oriunda de la sociedad civil, estableciendo los parámetros que debían ser observados; Faire avec: el Estado actuaría en conjunto con la sociedad para definir y realizar las presentaciones artísticas, como en el caso del Programa VAI, aquí expuesto.

Figura 1. Retirada de Schmidt 2006, p. 14.

Esto puesto, podemos localizar las políticas públicas referenciadas en el ideal de plataforma en el cuadrante superior izquierdo del diagrama, aproximándose al vector faire avec, en el cual el Estado actúa en colaboración con la sociedad. Para actuar como una plataforma sobre la cual la sociedad desarrollará sus acciones con cierta discreción, el Estado debe ser permeable a sus anhelos, permitiendo consolidar una relación dialógica con los entes sociales. Esta relación debe ser viabilizada por medio de los eslabones de confianza establecidos entre los agentes públicos y los representantes de la sociedad civil, de manera que se configure un canal abierto de comunicación. De ese modo, esa forma de concebir la política pública exige no solo la voluntad del formulador, sino también un cambio de cultura en el servicio público efectuado por los servidores involucrados en el proceso.

Conclusión: utilizando el referencial de plataforma en la formulación de políticas públicas

Nuestra intención con el presente estudio fue proponer el referencial de plataforma como un precepto orientador válido para la formulación de políticas públicas. A pesar de ser una práctica común en la iniciativa privada, la adopción de este tipo de metodología que busca definir un referencial para orientar la construcción de un emprendimiento —ya sea una empresa o una política pública— todavía es incipiente en la administración pública.

En este sentido, el actor que desee desarrollar una política pública basada como plataforma debería empezar a preguntarse: 1. ¿Cuál es su objetivo principal? ¿Qué problema político se quiere resolver? Una vez definido el objetivo, él deberá reflexionar sobre: ??2. ¿Cómo el Estado puede ayudar a la sociedad a alcanzar tal objetivo? ¿Qué recursos técnicos y financieros son necesarios para ello? Estipulados estos parámetros, hay que pensar: 3. ¿Cómo se establecerán los canales de comunicación con los beneficiarios de la política? ¿Cómo serán fomentadas las posibles redes que pueden venir a ser establecidas?

Estas son solo algunas sugerencias de preguntas basadas en las tres características clave de la plataforma de referencia: 1. el desarrollo de la base, 2. la descentralización del poder y 3. la formación de redes. Tomando estos principios como marcos orientadores, el gestor público puede tener parámetros para ayudarle a construir su proyecto de política pública.

Evidentemente no son todas las políticas que pueden desarrollarse a partir de esta premisa. Algunos campos demandan un alto grado de discrecionalidad del Estado en sus acciones y, para esos casos, el método no tiene aplicación. Sin embargo, existen ciertas áreas, sobre todo aquellas ligadas a las políticas culturales, a la innovación, a la participación popular y al emprendedorismo, que pueden ser ampliamente beneficiadas con la adopción de este tipo de metodología.

Así pues, creemos que la multiplicación de políticas públicas pautadas en el referencial de plataforma puede traer innumerables beneficios sociales. El modelo posibilita el estímulo al logro de la autonomía en los participantes, genera un sentido de apropiación por parte de la sociedad, además de posibilitar una forma de apoyo estatal que reduce los riesgos de dirigismo durante la conducción de la política.

Bibliografía citada

Muller, P. (2002): A análise das políticas públicas, Coleção Desenvolvimento Social, v. 3, Pelotas, EDUCAT.

Sen, A. (1990): The Standard of Living, Cambridge, Cambridge University Press.

Bibliografía consultada

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Müller, P. (2002): Las políticas públicas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia.

Diccionario Michaelis: https://michaelis.uol.com.br/moderno-portugues/busca/portugues-brasileiro/constructo/ Consultado el 03/12/2018

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Notas


[1]Uber fue fundada en marzo de 2009.

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